管好用好政府引导基金 真正“引凤来栖”

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近年来，政府引导基金如雨后春笋般在全国各地和各行各业涌现。对政府来说，引导基金就像会下蛋的母鸡。下蛋后，许多产业投资基金纷纷而来，积极帮助区域经济结构调整和产业转型升级。同时，政府为引导资金提供的配套税收优惠和其他优惠政策也给私募股权机构的投资带来了许多便利。

然而，在实践中，政府引导基金的运作并不总是高效顺畅的，有时甚至达不到初衷。为促进政府引导基金有序运行，财政部下发了《关于加强政府投资基金管理提高财政投资效率的通知》(以下简称《通知》)，指出近年来政府引导基金运行中出现了政策目标重复、资金闲置、分散和借贷投资等问题，并对这些问题提出了更为详细的要求。

中国人民大学崇阳金融学院副院长周洛华在接受英国《金融时报》采访时表示，这一宣布恰逢其时。“政府引导基金成立的初衷是好的，但有时，地方政府的初衷是‘给一个鸡蛋，吸引一群凤凰’落空，这就变成了地方政府的‘给一个鸡蛋，对方就会吃一个炒鸡蛋，然后离开’，但这给一些地方政府的财政带来了更大的压力。”

钱从哪里来:

禁止政府借贷和投资

财政部2月21日发布的通知在风险投资界引起了热烈的讨论。《通知》从“筹集”、“投入”、“管理”、“退出”四个方面对政府引导资金进行了全面规定，明确提出要加强政府预算对财政投资的约束，着力提高政府投资资金的使用效率，实行政府投资资金全过程绩效管理，完善政府投资资金退出机制，禁止地方政府通过政府投资资金变相借款。

早在2002年，政府引导基金就开始探索，从2015年到2016年，政府引导基金在全国各地呈现爆炸式增长。根据零二点研究中心2019年10月发布的《2019年中国政府引导基金发展研究报告》，截至2019年上半年，中国共设立了1686个政府引导基金，总目标规模为10.12万亿元。规模为4.13万亿元；基金的主要形式是基金，占47.9%。

通知一发布，就引起了一些中小风险投资机构的关注。2018年后，由于新的资产管理法规的限制，金融机构减少了对私募股权投资基金行业的投资。因此，以政府引导基金为代表的政府基金成为私募股权投资基金募集市场的主要资金来源之一。一些投资者表示，在政府收紧资金、提高门槛后，中小pe/vc机构筹资将更加困难。与此同时，投资者筛选项目将变得越来越严格，这意味着一些早期和不确定的项目将获得较少的投资机会。

资金紧张也意味着风险投资行业越来越快。金昌川资本董事长刘萍安在接受英国《金融时报》采访时表示，《通知》提出的“加强政府预算对财政投资的约束”的要求有两层含义:一是要加强政府投资引导基金的建设。标准化管理；第二，政府引导基金要真正发挥引导产业发展的作用，提高政府引导基金的效益和效率，走在时代前列，杜绝“快做大事”的现象。

严格的资金管理可以解决“盲目花钱”的问题，“钱从哪里来”是近年来政府引导基金需要规范的另一个问题。因此，本通知对资金来源进行了规定，即财政投资设立基金或注资必须严格审核并纳入年度预算管理，明确地方政府债券资金不得用于基金设立或注资，不得通过基金变相借款。

洋紫荆资本法律总监王舒告诉英国《金融时报》记者，政府的债务投资并不新鲜。过去，一些政府引导的基金是在政府信贷的支持下，通过商业银行的某些杠杆作用建立起来的。目前，这一模式在新的资产管理条例出台时已基本得到控制。但是，在实际操作过程中，仍有一些地方政府发行地方债券为设立基金筹集资金，或者地方政府回购其他投资者的资金，这些都是不符合规定的。

在周洛华看来，“借贷投资”比“乱花钱”更为严重。他认为，政府举债筹集股权资本改变了投资项目中股权资本和债权的正常比例，导致投资项目的风险容忍度降低，增加了项目相关金融机构和上下游行业的风险。禁止举债筹集股本意味着将无系统性风险的底线放在第一线，这有助于堵塞金融风险漏洞。

钱去哪里了:

借助市场化运作提高质量和效率

私募股权基金是长期基金，其投资方向在一定程度上代表了行业未来的发展方向。政府引导基金与私募股权基金的合作不仅可以促进社会资本的扩张，支持新兴产业的发展，还可以使政府引导基金得到专业化管理。因此，“政府引导、社会参与、专业管理、市场化运作”的政府引导基金模式成为许多行业的新选择。

但是，在实际操作中，由于客观原因，政府引导基金也暴露出一定的问题。根据零二点研究中心2019年政府引导基金排名数据，截至2018年底，我国30家政府引导基金上市机构管理的累计基金规模已超过5000亿元，累计投资额仅占53.6%。一方面，为了防止国有资产流失，引导资金的一些重大问题需要各级审批，这间接影响了引导资金的出资速度；另一方面，省、地、区级政府引导资金往往设定严格的投资回报比例，这也将影响引导资金的投资效率。

虽然近年来政府引导基金遍地开花，但实际上，一些地方政府不具备设立引导基金的客观条件。“有些地区没有突出的具有一定优势的产业基础和需要政府扶持的产业，或者政府没有设立政府引导基金的财政基础，或者政府投资在政府引导基金中的比重过高，没有杠杆作用。煽动行动。”刘萍安表示，这些都给政府引导基金的市场化和高效运作带来了一些困难。

周洛华表示，政府引导基金比融资问题更重要，因为在当地没有好的投资项目，即使有好的投资项目，其运作也不是市场化的。许多地方政府将地方优质项目留给国有企业，并将社会资本引入困难项目。周洛华建议加快国有企业市场化改革，地方政府应使投资机会公平、公开、透明，从而为整个市场的私募股权投资基金带来更高的回报，“堵塞漏洞，为私募股权投资机构开辟出路”。

《通知》还对政府投资基金的运作方向提出了具体要求，旨在积极推动社会资本投资，围绕产业转型升级开展基金运作，推进供给侧结构改革，做好“六个稳定”工作。在投资过程中，要提高资金运行效率，减少闲置资金，支持地方政府促进资金布局适度集中，重点关注需要政府监管的重点创新产业，防止对民间投资的挤出效应。

目前，地方政府引导资金在一定程度上泛领域投资和民间资本逐利，《通知》对此进行了整顿，防止对民间投资形成挤出效应。“一些政府对引导资金有严格的条件，这将导致社会资本参与意愿较弱，阻止资金进入市场。这就是为什么在一些不需要政府监管的领域，比如消费和文化领域，仍有许多政府基金的原因之一。”王舒解释说，此外，政府引导基金对市场价格不太敏感，往往会提高市场估值，从而将私人资本挤出市场。

刘萍安认为，提高资本运营效率的关键在于，政府应确定需要支持的行业，同时政府和基金管理机构应按照私募股权投资行业的市场规则运作。在确定支持产业时，刘萍认为，第一，产业不是地方优势产业，需要资金支持；第二，该行业代表了未来经济的发展趋势和方向，空.市场增长巨大

如何理财:

政府需要承担一些“低级”的职能

从“如何理财”的角度来看，私募股权基金的专业化管理可以帮助投资者更好地分享中国的经济增长。根据零二点研究中心的研究结果，47%的引导基金管理机构认为绩效考核的难点在于考核体系不清晰，数据收集的困难和绩效考核专业人员的缺乏也是大多数机构反映的难点。

在政府引导基金管理方面，通知提出对政府投资基金实行全过程绩效管理，制定绩效目标和指标，进行绩效监控，并在每年年底进行基金自我评估。财政部门可以组织基金的关键绩效评价，主要评价政策目标的实现程度、财务效益和管理水平。

资本的顺利退出是资本实现循环再投资的重要环节。《通知》明确提出需要完善政府投资资金退出机制。设立基金，必须规定基金的存续期限和提前终止期限，并设置明确的量化指标。当基金投资项目偏离目标领域，或基金业绩未能达到预期效果，投资进度缓慢或基金长期闲置。

在王澍看来，目前政府投资基金投资后的退出与其他lp(有限合伙人)投资基金是一样的。退出困难的一些原因与面向市场的机构面临的类似，包括基础项目无法退出，导致资金无法实现清算和到期退出；政府投资基金也有其特有的原因，如长期闲置资金、达不到预期效果、违反协议投资国家不支持的领域、筹集社会资本困难等。

刘萍安认为，政府引导基金投资中存在的各种问题给政府财政资金带来了道德风险、操作风险和市场风险，政府采取及时的补救措施规避这些风险是绝对必要的。但是，政府需要承担相应的政府投资责任和义务，相应的操作程序应该通过约束机制提前安排，而不是突然的政府行为。

“如果你有风险，你要早点退出。从中长期来看，社会资本和政府合作的意愿将会减弱。”王澍也持相同观点，认为如果政府引导基金真的想引导社会资本投资于市场监管失灵的领域，金融基金需要承担一些“次等”职能。