国君宏观：2020年城镇化建设为何与众不同

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2020年4月9日，国家发展和改革委员会发布了《2020年新型城镇化建设和城乡一体化发展的重点任务》。政策取向和力度体现了决策层加快要素市场化改革的决心，这必将加速中国新型城镇化的进程。

2020年户籍制度改革的重点是促进中心城市和城市群的人口流入。首先，对于人口超过500万的特大城市，鼓励它们取消对郊区新区定居的限制，并推动基本取消对重点人口定居的限制。第二，针对有条件的300-500万人口的第一类大城市，鼓励他们完全取消定居限制。这一举措正式宣告了我国的区域发展思路，从限制超大城市人口的流入和边际扩张，到提高中心城市和城市群等具有经济发展优势地区的经济和人口承载能力。

2020年土地制度改革的重点是加强中心城市和城市群土地利用要素的保障。一是农村集体管理建设用地应全面推向市场。二是探索建立全国建设用地和补充耕地指标跨区域交易机制。建立全国土地流转平台，市场导向机制与行政调控相结合，合理配置建设用地资源，妥善处理产权和土地补偿，提高农民进城积极性，提高我国土地资源配置效率。

2020年城市建设的方向是通过新的基础设施提高城市发展质量。新形势下新基础设施与城市化进程合作的三个重要支点:一是完善城市公共设施；二是实施新型智慧城市；第三，加快城市更新。目前，当海外疫情迅速蔓延，外部需求可能跌落悬崖时，基础设施投资必须在稳定增长中发挥关键作用。我们预计，超过3万亿特别债券和即将发行的特别债券将围绕这三个方向，基础设施年增长率预计将达到10%以上。

上导轴承

一是户籍制度改革:重点促进中心城市和城市群的人口流入

2020年4月9日，国家发展和改革委员会发布了《2020年新型城镇化建设和城乡一体化发展的重点任务》。政策取向和力度体现了决策层加快要素市场化改革的决心，这必将加速中国新型城镇化的进程。

2020年，户籍制度改革将进一步加快，这将首次触及特大型城市居住的放宽。与2019年相比，在4月9日启动的2020年新型城镇化建设重点任务中，我们看到了两大变化:一是针对500万人口以上的特大城市，我们鼓励他们取消郊区新区落户限制，推动基本取消重点人口落户限制。第二，针对有条件的300-500万人口的第一类大城市，鼓励他们完全取消定居限制。

户籍制度改革可以加速劳动力资源的集中，体现了新形势下促进区域协调发展的理念。随着第一类大城市的定居限制完全取消，超大城市郊区新区定居限制逐步取消，中国区域发展思路的一个重大转变已经正式宣布，即从限制超大城市的人口流入和边际扩张，转向以中心城市和城市群为主要空空间形态承载发展要素。

2019年12月，Xi总书记在《求是》上撰文深刻阐述了这一新的区域发展理念:“新形势下推进区域协调发展，总体思路是按照客观经济规律调整和完善区域政策体系，充分发挥各地区比较优势，促进各种要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力， 加快建设高质量的发展动力系统，提高中心城市、城市群和其他具有经济发展优势地区的经济和人口承载能力。”

二是土地改革:重点保证中心城市和城市群的土地需求

如果要提高中心城市的能源水平和核心竞争力，就必须加强对土地利用等因素的保护，特别是要加大建设用地的投入。这涉及到如何在耕地红线下实现城乡建设资源的统筹配置。在这次城镇化建设任务中，统筹城乡资源配置得到进一步部署:

首先，到2020年，农村集体管理建设用地将全面推向市场。首先，法律障碍已经被打破。在2019年8月通过的《土地管理法》修正案中，删除了“任何单位和个人需要使用土地，必须使用国有建设用地”的内容，增加了“经集体组织三分之二以上成员同意，集体建设用地可以通过出让或租赁方式移交给单位或个人使用。”这相当于突破了集体建设用地直接进入市场的法律障碍，也为2020年集体建设用地直接进入市场奠定了基础。二是在城乡建设用地指标的使用上给予省政府更大的自主权。2020年3月，《国务院关于授权委托使用土地审批权的决定》出台，授权试点地区省级政府或委托省级政府实施农用地转用建设用地审批权，以及永久基本农田、超过35公顷的永久基本农田以外的耕地和超过70公顷的其他土地的征地审批权。

二是探索建立全国建设用地和补充耕地指标跨区域交易机制。随着中国城市化进程的推进，人口可以相对自由地流动，但与之相伴的土地资源却不能自由流动，市场要素错配现象明显。因此，我们在2019年12月的报告“土地改革是下一个突破吗？”预判”，将重庆市土地票制与集体建设用地入市调整有机结合起来，通过土地资源交易平台将集体建设用地入市调整扩大到全省，进而扩大到全国，是下一步土地改革的可行方向。国家发展和改革委员会的这份文件直接验证了我们的想法，有望在未来建立一个全国土地流转平台，通过市场化机制和行政调控的综合手段在全国范围内配置建设用地资源，妥善处理产权和土地补偿，提高农民进城的积极性，全面提升我国土地资源配置效率。

第三，新基础设施的三个方向:智慧城市、城市更新和公共设施

为了提高中心城市的经济和人口承载能力，不仅要扩大城市建设用地，还要提高城市发展质量。该文件详细说明了提高城市综合承载能力的三个方向。我们认为，这是新形势下新基础设施如何配合城市化进程的三个重要支点:一是完善城市公共设施；二是实施新型智慧城市；第三，加快城市更新。在海外疫情迅速蔓延、外部需求可能跌落悬崖之际，基础设施投资必将在稳定增长方面发挥关键作用。我们预计将有超过3万亿特别债券和即将发行的特别债券将围绕这三个方向，基础设施年增长率预计将达到10%以上(详见20200321年报告中的“特别债券扩张新政”)。

建设智慧城市将是提升综合治理能力的重要途径。Xi总书记4月1日在浙江视察时表示，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须做好城市治理体系和治理能力现代化工作。利用大数据、云计算、区块链和人工智能等前沿技术，推动城市管理方法、管理模式和管理理念的创新，从数字化到智能化再到智能化，使城市变得更智能、更智能，是推进城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。

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