脱贫攻坚需要强化财政资金的长效机制

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■于长戈

2020年是摆脱贫困的决定性战役。在做好新冠肺炎肺炎防治工作的前提下，全国各地要同时采取多种措施，加大工作力度，集中力量进行最后一场消除贫困的决战，确保消除贫困的目标和任务顺利完成。

疫情得到有效控制，扶贫工作有序推进，总体形势良好。但是，在一些地区，为了完成扶贫任务，一些对策侧重于当前，具有明显的运动性和攻击性，政策效果缺乏可持续性。摆脱贫困不是一项紧急任务，而是全面实现小康社会的战略举措。一方面，要确保如期实现消除贫困目标的攻坚战取得成功；另一方面，要着眼长远，消除扶贫过程中不可持续的问题，加快扶贫长效机制建设，将反贫困攻坚战转化为制度化、稳定化的扶贫机制，彻底解除返贫风险。

完善财政扶贫资金保障机制

中央政府应继续加大专项扶贫资金的规模。各级政府也要保证扶贫资金需求，加大对贫困地区水、电、路、气、网等基础设施建设的投入，提高基本公共服务水平。对于稳定扶贫的地方，各地可以统筹安排专项扶贫资金，支持非贫困县和非贫困村的贫困人口脱贫。继续推进涉农资金整合，实现“统筹兼顾、横向协调、纵向渗透、综合推进”。要因地制宜不断丰富财政投入方式，积极探索股权投资、贷款贴息、融资激励等财政投入方式，充分发挥财政资金的激励和引导作用，引导社会资本参与扶贫和涉农投资。

近年来，一些贫困县和欠发达地区积极探索反贫困保险项目，引入市场机制，提高财政扶贫资金的使用效率，分担政府财政风险，取得了良好的效果。在下一阶段，我们可以在总结相关经验的基础上，进一步扩大试点范围，鼓励有限的政府资金煽动市场力量参与贫困人口和贫困边缘人口的扶贫和防贫工作，构建稳定的扶贫机制。对负清单扶贫资金支出，在中央和省级涉农综合资金不能用于各类保险的前提下，可以放宽市县投资的使用范围，支持积极探索扶贫保险，利用财政资金煽动市场杠杆。

可以考虑在全国范围内选择有代表性的县进行试点，针对涉农综合资金、扶贫专项资金等相关财政资金的增量部分，适当扩大县级政府使用扶贫资金的自主权，允许县级政府根据贫困发生率和贫困人口规模下降情况适当调整资金支出方向，逐步扩大对贫困边缘人口的资金投入比例。

提高财政扶贫资金的准确性和有效性

摆脱贫困是一场艰苦的战斗，所以我们必须抓住“精确”这个词的精髓，把我们的努力集中在贫困地区和特殊的穷人身上。

一是继续以“三区三州”等深贫困地区为重点，实施扶贫项目，重点解决教育等突出问题和薄弱环节，狠抓政策落实，克服困难完成任务。

第二是减少和防止穷人重新陷入贫困。摆脱贫困的根本目标是彻底摆脱贫困，而摆脱贫困是首要目标，而防止再次陷入贫困是关键时期及以后的重点关注。因此，在下一步的扶贫政策设计中，新产生的贫困人口和返贫人口(特别是因病返贫)应及时纳入救助范围，并纳入扶贫大板块统筹考虑，给予相同的扶持政策，共同引导他们脱贫。

第三，我们应该足够重视收入水平略高于建立自己的卡的贫困家庭的边缘群体。一方面，有必要及时跟踪相关对象。对于那些刚刚从贫困边缘跌落到贫困范围的人，有必要及时提交一张卡片，将其纳入扶贫目标，并通过政策推动其脱贫；另一方面，对于仍然处于贫困边缘的群体，可以按照低于贫困家庭标准的方法给予一定的补贴，使他们尽快摆脱贫困边缘。

第四，核实贫困地区的生态贡献，完善生态补偿机制，特别是加快建立横向生态补偿机制。以南水北调工程为例，我们要与受水等发达地区协调，建立对口合作的长效机制，每年适当调整和增加合作资金。

五是进一步加大担保扶贫支持力度。加大农村文化教育投入，实现农村公共服务全覆盖，服务质量不断提高。特别是要进一步加大对贫困家庭青少年的培训支持。可以考虑用积分换取生活用品等激励机制来鼓励穷人主动参与技能培训，切断贫穷的代际传递途径。进一步完善社会保障扶贫机制，从根本上解决因病致贫和老年贫困户高发的问题。

重点支持农业和农村经济发展

第一，支持和加强贫困村的集体经济。整合后，财政资金将优先支持贫困村集体经济组织和农民合作组织建设，因地制宜发展地方优势特色产业，促进农村富余人员就地就业，保障扶贫成果，提高抗风险能力。同时，在县脱帽村退出后，可以考虑用部分涉农综合资金支持非贫困村的发展和振兴。为进一步规范合作社，应及时清理与贫困农民缺乏利益联动机制和救助机制的合作社，防止“空空壳社”占用扶贫产业资金。

二是推进产业融合，联系产业扶贫，培育农村振兴新模式。“农、游、商、修、建”一体化模式是一个投资长、见效慢的行业。但是，目前发展态势良好，已成为实现扶贫、促进“三农”发展、实现农村振兴的重要引擎。需要强调的是，扶贫产业的可持续发展需要以县为单位，从县域范围内统一产业发展布局，整合扶贫产业和品牌资源，防止贫困县内或相邻县之间产业和产品的相似性，创造具有广泛影响力的农产品地理标志，增强产业的市场竞争力。

第三，利用好现有的现代农业发展政策，促进农业现代化发展。统筹利用中央现代农业生产发展资金、农林贴息资金和农业综合开发资金，培育新型农业经营主体。在稳定家庭联产承包责任制的基础上，推进土地管理方式改革，引导社会资本投资农业生产和加工。可以考虑综合利用中央、省、市、县级资金设立农业科技专项扶持基金，通过补贴、奖励、贴息和投资等方式，鼓励农业科技研发主体推广新技术、新品种，提高农业生产率。

(作者是中国财政科学研究院的研究员)