刘元春：今年GDP增速目标仍可设在5%至5.5% 建议发行特别国债2万亿

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新冠肺炎疫情继续在世界各地蔓延，中国的经济环境面临巨大的不确定性。如何确定2020年国内生产总值的增长目标，以及如何采取更有效的措施来稳定经济，也成为人们关注的焦点。

3月27日，中共中央政治局召开会议，提出了稳定经济的一揽子宏观政策措施。其中，一些具体的实施方案尚未出台，这也是本文要探讨的关键问题:在科学研究和判断的基础上，设计一套可行、高效、稳定、有目标保证的政策措施。

本文作者中国人民大学副校长、中国40强成员刘元春计算了三种情况下的季度gdp增长率，认为2020年的经济增长率可以定在5%-5.5%。超级流行病的影响经常导致秩序混乱和信心低落，有目标比没有目标更能帮助我们走出困境。

刘元春建议一揽子扩张政策必须满足几个重要目标:1)流行病控制；2)疫情救助；3)恢复工作；4)对冲下行压力；5)确保稳定性和针对性。如果第一季度国内生产总值增长率为-5%，第二季度外部冲击导致国内生产总值增长率下降2个百分点，年度目标达到5.5%，那么目前拟规划的一揽子宏观政策计划规模将达到5.2万亿元(不包括此前的1.3万亿元规划)。

就资金来源而言，一是可以认为，计划预算赤字将从2019年的2.8%增加到3.5%，可以直接扩大财政支出1万亿元；二是将实际财政赤字率从2019年的3.9%提高到6%，即通过转移资金和利用结转余额，可增加资金约1万亿元；三是发行2万亿元的疫情专项债券，通过设立疫情中小企业救助基金、扶贫补贴和消费启动基金，专项用于疫情影响的主要救助，同时充实国家开发银行资本；第四，扩大地方专项债务规模，从2019年的2.15万亿扩大到3.35万亿，直接提高1.2万亿的支出水平。

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创新的理论框架和政策理念

设计中国的宏观政策包

文本|刘元春

习近平总书记在今年2月以来的多次重要会议上多次指出，要“努力把疫情造成的损失减少到最低限度，努力完成全年经济社会发展的目标和任务，确保全面建设小康社会和在决战中战胜贫困的目标和任务得以实现。”为了实现这一指示，政治局会议在3月27日明确表示，有必要研究并提出一揽子宏观政策措施，以积极应对。因此，对于学术界来说，一个核心任务就是在科学研究和判断的基础上，设计一套具有可行性、高效性、稳定性和目标性的政策措施。

理性对待一些市场异议

许多市场参与者反对在2020年实现经济和社会目标。他们认为，在当前疫情影响和全球经济衰退的环境下，中国无法实现“双重倍增”的目标。核心原因是，在疫情的意外冲击下，第一季度国内生产总值增长率只有-10%左右，而在全球经济衰退的冲击下，第二季度的增长率很难正常化，只有4%左右。因此，为了实现6%的经济增长率，第三和第四季度的增长率必须达到10%以上。这将意味着，2020年中国宏观经济运行将超过潜在gdp增长率3-4个百分点，这不仅需要额外的6-8万亿刺激，还可能打乱我们向高质量发展“调整结构、转变模式”的战略目标，使中国经济陷入“债务投资”增长模式的泥潭。因此，很多人建议我们必须放弃速度目标导向和“双倍增”目标。

然而，这种观点是基于对形势的极端悲观和不精确的判断，这是不科学的。

首先，根据支出法和增加值法，利用1月和2月公布的供给方和需求方的数据估计gdp会有很大误差。社会消费品零售总额增长率、固定资产投资增长率和净出口增长率等需求侧宏观参数与国民经济核算的消费、投资和净出口之间存在较大误差。最突出的一点是，大量的服务消费和公共消费没有纳入社会消费品统计，近30%的城市固定资产投资没有纳入资本形成核算。因此，我们不能用需求侧和供给侧宏观参数的急剧下降来直接计算gdp增长率的下降。

第二，即使可以用各种统计方法来修正数据，用支出法、增加值法和收入法计算的gdp增长率也有很多差异。虽然全社会在2月和3月大规模停止生产，但许多企业的工资和收入仍照常支付，因此用收入法测算的国内生产总值将远远高于支出法和增加值法。

第三，3月份和第二季度的全球经济表现存在很大的不确定性。目前，许多国际组织和团队预测，基于各国尚未出台量化刺激政策和救助政策，以及国际组织未能很好地协调国际危机管理的事实，这一数字将下降约-2%。简单地判断中国的外部需求将下降50%以上，超过2008年金融危机的影响，有武断之嫌。

第四，我们不能简单地用3月份恢复工作和生产的进度来计算第二季度和第三季度国民经济的循环复苏速度，特别是今后在各自地区和行业推出“增长保证”锦标赛后，国民经济的复苏可能会全面加快。

因此，准确测算第一季度国内生产总值增长率，客观预测复工生产进程，及时修正第二季度和第三季度外部环境预测非常重要。

准确理解“保证目标”约束下的年增长率

要准确理解“十三五”和“翻一番”对2020年经济增长的要求，这是不能简单化的。

根据新修订的国内生产总值数据，“十三五”计划要求国内生产总值年均增长率不低于6.5%，这意味着2020年经济增长率不低于5.5%。如果按照第十六次全国代表大会的设计，到2020年全面实现小康社会“翻两番”的目标比2000年翻两番，那么2015-2016年已经完成，2020年没有增长速度的要求；根据十八大提出的2020年国内生产总值比2010年翻一番的目标，2020年国内生产总值增长率只要达到5.5%，就基本可以实现。如果我们想确保2020年的失业率不超过5.5%，城市新增就业人数达到1100万，中国的国内生产总值增长率必须达到5.5%；如果失业容忍度提高，目前的就业存量规模保持不变，城镇新增就业约800万个，那么国内生产总值年增长率只需达到5%。

因此，从确保就业和保险目标的角度来看，5.5%的目标是可以达到的，没有必要要求6%。

在“保证目标”的约束下，科学计算季度gdp增长率

根据各种数据比较方法和数据修正方法，特别是收益法，第一季度国内生产总值增长率将远远高于现有市场参与者估计的-10%，但在-3%至-7%的范围内，预期值在-5%左右。考虑到疫情在世界范围内的蔓延、各国采取的防控措施以及经济刺激和救助政策，2009年外部冲击对中国经济增长的影响在基本线上下波动。对第二季度的影响使国内生产总值增长下降了2到5个百分点，但我们更乐观，因为国内生产总值增长下降2个百分点意味着外部需求恶化达到30%。根据这些假设，我们重新计算了十三五计划的gdp增长率和未来每个季度的全面小康目标，结果如表1所示。

情景一:按照收入法，第一季度gdp增长率为-5%，第二季度外部需求对中国经济的影响为2个百分点。为实现年增长率5.5%的基本目标，要求第二至第四季度实际增长率分别达到6.63%、8.63%和8.63%，第三和第四季度潜在增长率超过2.38个百分点。如果上半年的各种延迟投资和消费能在下半年得到充分的补偿释放，则应在救助政策和刺激政策的作用下，在可控范围内完成。这种情况很有可能发生。

情景二:假设年度目标为5.5%，第一季度的年增长率为-5%，第二季度的外部冲击为-5个百分点，第二季度和第三季度的增长率将分别达到4.43%、9.43%和9.43%，下半年将超过潜在的国内生产总值增长率3.18个百分点。由于第三和第四季度的潜在增长率过高，在世界经济崩溃的情况下很难实现5.5%的目标，并可能带来后遗症。第二季度，外部冲击导致中国gdp增速下降5个百分点，这意味着中国的外部需求极度恶化。

情景三:如果在外部需求极度恶化的情况下，将年度增长目标设定为5%，仅要求非农就业总规模保持不变，以达到确保就业的目标，那么第二季度和第四季度的增长率分别为3.75%、8.75%和8.75%，下半年的增长率比潜在增长率高2.5个百分点，仍在可承受范围内。

表1:不同假设下2-4季度国内生产总值增长率估计

可行的国内生产总值增长目标设定

根据以上计算，从理论可行性的角度来看，2020年的经济增长率根据未来的高概率可以设定在5%-5.5%。

1)这一目标的设定具有很强的导向性和政策预设性，可以清晰地告诉所有的经济和社会主体，政府将采取一揽子扩张政策来保证就业和保护目标，从而统一各部门、各地区和各经济主体的期望和行为。超级流行病的影响经常导致秩序混乱和信心低落，有目标比没有目标更能帮助我们走出困境。

2)该目标设定导致的季度产出缺口在可控范围内。理论上讲，输出速度不应超过潜在速度的40%，即经济系统认为应控制在2.5个百分点以内。从以上计算来看，目前5%-5.5%的需求要求第三季度和第四季度的增长率高于潜在增长率2.5个百分点以内。资源的过度使用、通货膨胀和刺激造成的相关扭曲应该在可控范围内。

3)必须认识到，流行病的外部影响和一般经济萧条的内部影响之间有着本质的区别。第一，来来去去快，影响时限短；第二，只要疫情救助到位，疫情的影响不会对经济基本面造成过度损害，疫情关闭期间停止的消费和投资将在后期得到补偿性释放。流行后出现v型反弹是正常的。

4)这一目标的设定要求填补缺口和刺激救济的资金需求仍在可承受的范围内。根据中国的支出-gdp形成系数、财政赤字-有效需求形成比等参数，需要1.2-1.4万亿元的财政扩张来弥补gdp增长率下降1个百分点，因此需要4-7万亿元左右的财政扩张资金来弥补gdp增长率下降3-5个百分点。这种财政扩张并没有受到这一百年来前所未有的流行病的太大影响。与大多数发达国家的救援支出相比，这大致相当。

合理评估现有的一些建议

自3月下旬美国推出“零利率+无限量化宽松+2万亿财政刺激计划”救市计划以来，不同的人对中国如何推出自己的一揽子扩张政策提出了不同的建议和要求。总之，它可以大致分为几类:第一，它必须与世界规模相匹配；第二是吸取2008年刺激计划的教训，避免过多的后遗症；第三，我们必须始终旗帜鲜明地参与“新基础设施”建设；第四，它必须与未来的结构动能相适应，而城市群的建设应该是重中之重；第五，以收入分配为导向的社会救助和疫情救助是核心。

与世界规模相匹配的要求可能有点武断。目前，世界上最大的刺激是卡塔尔和美国，分别达到国内生产总值的13%和10%，发达国家的平均支出水平为4%。在新兴经济体中，巴西的刺激力度最强，达到gdp的3.5%，但发展中国家的平均水平只有0.7%左右。事实上，不同的国家有不同程度的流行病影响，不同的发展阶段和不同的经济影响方式，导致不同的救援和刺激方式。这决定了我们的一揽子扩张计划的规模需要根据中国面临的问题和影响的深度来确定，而不是简单地与其他国家进行比较。事实上，为了保持增长、稳定和抵御超级流行病的影响，我们的财政支出完全可以超过发达国家的平均水平。因为我们的财力和实力远远大于发达国家的平均水平。

2008年4万亿刺激计划带来的后遗症导致许多专业人士“谈刺激时脸色发白”，但这是一种非常不专业和不合理的反应。中国是否采取刺激政策必须服务于中国宏观经济面临的问题，这取决于政策的成本和收益之间的平衡。在超级疫情冲击、恢复工作和生产的压力、世界经济衰退、周期性下行力量和传统结构性趋势力量等五种下行压力的叠加下，如果一揽子扩张政策带来的收益将远远超过其成本，我们必须果断重启刺激。

2008年4万亿刺激计划带来严重后遗症的原因在于以下几个方面:一是在没有项目和资本载体的情况下，大量采取宽松的货币政策，导致洪水灌溉的高负债、影子银行和投融资平台的野蛮增长、金融秩序的混乱；第二，在十大传统产业振兴规划中，刺激措施与中期结构调整相冲突，导致系统性产能过剩。如果我们吸取2008年4万亿刺激计划的教训，我们未来的扩张政策组合必须以项目为先导，以财政扩张为核心，以货币政策为辅助，与中期结构调整相一致，与脱贫和全面建设小康社会相一致。如果我们做了这些事情，扩张性政策将不会重复2008年4万亿刺激计划的错误，我们将失去谈论刺激的色彩。

“新基础设施”和“大都市一揽子计划”最大的问题不在于是否应该实施，而在于以下几个方面:1)项目存量太小，短期内无法大规模启动，即使短期内大规模启动，其数量也难以应对当前面临的巨大压力；2)主要是需求管理和需求对冲，难以解决疫情造成的超供方损失和影响；3)需求侧管理主要以投资为基础，很难解决流行病影响导致的消费停止和消费启动问题；4)大规模实施都市圈一揽子计划需要一系列的改革来铺平道路。

如何有机吸收这些思想和方案的有益营养，是构建当前一揽子宏观政策措施的基础。

科学规划需要宏观管理理论的全面创新

科学的宏观政策组合必须认识到，我们目前面临的核心问题不是传统意义上的经济危机、金融危机和经济萧条的治理，我们面临的冲击不是传统意义上的内生扭曲造成的需求冲击，而是超外生冲击造成的经济社会系统的短期冲击和关闭。因此，一揽子计划的理论基础不是传统的凯恩斯主义、简单的反周期调整理论和传统的危机管理理论。

超级疫情的影响不仅包括供给冲击和需求冲击，还包括人道主义和社会危机的超预期影响。不同的冲击和冲击的不同后果决定了我们必须采取不同的对冲政策。

首先，我们必须配合流行病控制来分配资源，从市场体系和自治的社会体系到全面控制的战时体系；

第二，我们必须对冲疫情给经济和社会主体带来的灾难，并防止这种外部性的短期影响转变为趋势性的供应损失。因此，疫情的经济和社会救助是确保今后疫情后重建的基础；

第三，在疫情基本控制后恢复工作和生产必须由供应方的行政部门推动，同时必须由需求方的市场推动，以克服重新启动市场流通体系所面临的各种市场失灵；

第四，我们必须有效对冲世界经济崩溃和传统下行压力叠加造成的问题。

这四个层次的问题决定了一揽子扩张政策必须满足几个重要目标:1)流行病控制；2)疫情救助；3)恢复工作；4)对冲下行压力；5)确保稳定性和针对性。

由于这些阶段和影响都面临着极大的不确定性，每个阶段的政策设计都必须充分重视“底线管理”的思想，必须在底线思想的基础上逐步推进不同阶段的项目实施和目标实现，而不是同时推出不同阶段的政策。

掌握有效的政策组合和力度非常重要

据目前测算，在疫情控制中采取的各项政策约为5000亿元，而在疫情影响下的主要救助工作正在进行，恢复工作和生产的促进措施也在如火如荼地进行，财政援助已达到约8000亿元(据国际货币基金组织统计，目前政府发放的财政援助也约为1.3万亿元)。事实上，今后应遵循“冲击与政策相匹配”、“当前刺激与中期结构调整相匹配”、“促进社会救助与经济刺激并举”、“收入分配与救助相匹配”、“供给与需求相匹配”、“消费与投资相平衡”的原则，在以下几个方面做出努力:

首先，大规模中小企业和个体工商业主从疫情中获救；二是对受疫情影响较大的低收入群体的补贴，特别是对大量非标准就业人员的援助；第三，恢复工作和恢复生产的大规模需求开始受到刺激，大规模的消费刺激和政府采购行动可以被认为促进了市场周期的快速启动；第四，该分类考虑了对出口导向型经济实体的救助，以对冲即将到来的外部超级冲击；第五，以新基础设施和都市区建设为先导，加快启动投资规划。

根据上述维持增长和目标的计算，我们可以根据第一季度gdp增长率为-5%，第二季度gdp增长率下降2个百分点，年度目标达到5.5%来计算基本一揽子政策规划的金额和项目:

一是要满足2-4季度实际增长率分别达到6.63%、8.63%和8.63%的要求，第三季度和第四季度要比潜在增长率高出2.38个百分点。在剔除前期投入的1.3万亿资金的基础上，一揽子政策需要约5万亿元；

二是总体综合规划可规划为3.5万亿减税退税+2万亿基础设施投资扩张+1万亿救助补贴，以确保与前两个阶段政策的衔接和未来改革调整的协调。除去之前1.3万亿元的计划，目前宏观政策一揽子计划涉及的金额将达到5.2万亿元。

这些资金从何而来？

首先，可以认为计划预算赤字将从2019年的2.8%增加到3.5%，这可以直接扩大1万亿元的财政支出；

二是将实际财政赤字率从2019年的3.9%提高到6%，即通过转移资金和利用结转余额，可增加资金约1万亿元；

三是发行2万亿元疫情专项债券，通过设立疫情中小企业救助基金、扶贫补贴和消费启动基金，专门用于疫情影响的主要救助，同时充实了国家开发银行资本。1998年和2007年发行的特别债券分别达到国内生产总值的3.17%和5.56%。2020年，2万亿特别债券仅占国内生产总值的1.86%；

第四，扩大地方专项债务规模，从2019年的2.15万亿扩大到3.35万亿，直接提高1.2万亿的支出水平。

当然，由于假设2020年实际国内生产总值增长率将达到5.5%，名义增长率将达到8.5%左右，财政收入和政府基金收入将远远好于没有扩张计划的政府收入情况。因此，上述设计仍然具有一定的空.弹性

一揽子计划应尽快出台，以便在稳定预期、提振信心、确保稳定和启动周期方面取得立竿见影的效果，并避免错过经济快速启动和早期对冲的窗口期。同时，由于未来的超不确定性，有必要在上述基准的基础上设定可以灵活变化和动态调整的空范围。