黄奇帆再谈取消公积金：三个措施保证老百姓完全不会吃亏

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本文的主要观点 公积金是社会公益制度的阶段性产物，有其特定的历史和民族环境。新加坡的公积金政策与养老金和医疗保险有关。然而，在学习了新加坡公积金的概念后，中国只实行了单一的住房公积金，形成了相当高的社会住房补贴政策。？我国公积金政策的初衷是解决职工住房困难，具有一定的时代特征。随着商品房市场流通的形成，公积金的初始使命已经基本完成，公积金带来的低效率、高消耗、社会资本运作不公平等问题逐渐显现。？改革现行的公积金制度，代之以建立新的年金制度，不会减少普通人的公共福利(603883，诊所股票)，但会给普通人带来更大的财产增值。有三项措施可确保取消公积金后，普罗大众不会蒙受损失。首先，取消公积金不是一项单一的政策，必须与建立新的企业年金制度同时实施。年金可以进入资本市场，通过维持和增加其价值来产生更高的收益。第二，已经发生的公积金贷款可以按照一定的优惠利率政策转为商业贷款。第三，公积金取消后，原来由企业支付给员工的6%公积金将转换为企业支付给员工的6%企业年金，而员工个人的6%年金不是强制性的，员工可以自行决定是否支付。？取消公积金政策有利于减轻企业负担，而年金政策有利于进一步提高员工的养老能力。？将公积金转为企业年金有利于促进资本要素的市场配置和资本市场的健康发展，是建立高质量金融体系的重要举措。

——黄中国金融四十论坛学术顾问、中国国际经济交流中心副主任

黄数据图

改革现行住房公积金制度，为企业年金发展奠定坚实基础

正文|黄

《中共中央国务院关于构建完善资本要素市场化配置体系和机制的意见》近日宣布，要推进资本要素市场化配置，完善股票市场基本制度。培育长期投资基金是其中的一个重要部分。通过改革公积金制度并将其与年金相结合，将形成资本市场长期投资资金的重要来源。

公积金是社会公益制度的阶段性产物，有其特定的历史和民族环境。中国经济现已进入高质量发展阶段，其金融体系、社会保障体系和房地产市场体系与30年前大不相同。如果我们还拿着原来的公积金账簿来结算，我们就不能算清楚账目了。

现在，我们需要从全社会的角度考虑，如何更好地利用这14.6万亿元(截至2018年底，公积金存款总额为145899.77亿元)。如何为员工创造更大的价值。如何减轻企业负担？如何使中国资本市场健康发展？

为解决这些问题，有必要以改革现行公积金制度为突破口，促进年金制度的发展和完善。通过制度安排和转型，中国特色的“公积金”将转化为预筹养老基金的一个有机组成部分，投入市场，使职工、企业和国家受益。

图1 2014-2018年住房公积金缴存额及增长速度

01

新加坡的公积金政策是特定环境的产物，与养老和医疗保险相关

在全球230多个国家和地区中，只有新加坡和中国有公积金政策，其他国家和地区则没有。由此可见，公积金制度本身是个案，并无普遍意义。这与世界各国实行的养老保险、医疗保险等社会福利制度不同。

新加坡建立的公积金政策有三个特点:

首先，新加坡是一个典型的城市国家。一个国家是一个拥有超过560万人口的城市。这个城市国家80%以上的人住在新加坡政府建造的公寓(公共住房)里，不到20%的人住在商品房里。因此，对于80%以上的人来说，他们对住房公积金的需求很小。

第二，新加坡的住房公积金与养老保险和医疗保险相关联，包括普通账户(oa)、特别账户(sa)和医疗储蓄账户(ma)。当雇员年满55岁时，公积金局会自动为公积金成员设立退休帐户。在这四个账户中，只有普通账户可以用来购房。

不同年龄组支付的四个账户比例不同，最高比例为37%(员工支付20%，雇主支付17%)，且比例仍相对较低。

在中国，“五险一金”约占员工工资的55%，其中养老保险占28%，医疗保险占12%，公积金占12%，生育保险、工伤保险等小险种约占55%。因此，中国“五险一金”的总体比例比新加坡高18个百分点。

第三，新加坡的公积金、养老金和医疗保险基金不是独立存在于不同的类别中，而是作为一个整体，可以相互联系。

如果一个公民住在公共住房系统中，没有住房抵押贷款的需求，购买住房的公积金将不会被使用。但是，当公民身体有问题时，他的公积金账户中的钱可以用来治疗疾病。如果公民身体健康，不需要住房公积金贷款，积累的钱可以增加总养老金。

中国从新加坡学习了公积金的概念，只实行了单一的住房公积金。结果，它变成了另一个概念。收缴率高达医疗保险制度的12%。显然，这是一个相当高的社会住房补贴政策。

02

我国公积金政策的初衷是解决职工住房困难，具有一定的时代特征

当上海在1990年实施公积金政策时，中国的房地产市场还没有发展起来，整个中国还在实行公有住房分配制度。当时每个家庭的人均住房面积只有七八平方米，非常拥挤，人们的居住环境亟待改善。

当时的矛盾是建更多的房子，但国家负担不起这么多的钱来建房子，所以它考虑建立一个公积金的政策，这可以激活中国的房地产市场，提供一些由个人，一些由企业和一些由国家，并为公共住房筹集资金。

应该说，这一政策适合当时的上海，真正激活了上海的房地产市场，普及了商品房的概念。

图2 2014-2018年住房公积金提取金额及提取率

1994年前后，中国房地产市场开始兴起，土地租赁等政策开始成熟，大批房地产开发商开始涌现，住房开发激增。1995年后，几乎所有的商业银行都开始提供抵押贷款。

到目前为止，我国的房地产制度已经基本建立，购买商品房的商业贷款制度已经逐渐成为主流。

可以说，当商品房市场形成流通时，公积金的初始使命已经基本完成，其为人们购房提供低息贷款的功能可以完全由商业银行或专业住房银行来解决。

截至2018年底，我国个人住房贷款余额为25.75万亿元，而公积金个人住房贷款余额为4.98万亿元，占贷款余额的比例不到20%。换句话说，普通老百姓的债务主要是商品房的商业贷款。

图3 2014-2018年个人住房贷款金额和个人住房贷款利率

如果能针对不同人群制定优惠的贷款利率政策，在不增加普通人住房贷款债务的情况下，用商业贷款弥补20%的公积金贷款是完全可能的。然而，14.6万亿元公积金存款所带来的社会资本运作的低效率、高消耗和不公平开始逐渐显现，这迫使我们寻找一种更有效的方式，为个人、企业和国家建立一种新的替代性的“公积金循环”。

03

改革现行的公积金制度，代之以新的年金制度，不会减少普通人的公共福利，反而会为市民带来更大的财产增值

经过30年的发展，中国居民已经把公积金作为一项当之无愧的公共福利。

月薪的6%存入公积金账户。大家仍然认为是福利的原因是个人单位也帮助大家把工资的6%存入公积金中心，这样大家的公积金账户就变成了工资的12%。我用我的6%换了12%。从这个角度来看，每个人都有6%的既得利益。因此，很多人说取消公积金就等于取消所有人的福利。

不过，如果我们从整个国家福利制度的角度来看问题，回到普罗大众本身，我们会看到改革现行的公积金制度，并不会减少普罗大众的福利。取消公积金不是一项单一的政策，必须随着新的企业年金制度的建立而实施。

可以采取以下三项措施，确保取消公积金不会令市民受苦。

第一，当公积金变成年金时，缴纳公积金的市民的收入不会减少，只会增加。

如果公积金政策被取消，所有公民在工作期间缴纳的公积金(2018年底存款总额为14.6万亿元)将全部转入补充养老金。在执行中，应该明确公民的钱应该放入个人账户，而不是整体账户，否则会对普通人不公平。

目前养老保险占工资的28%，个人账户占8%，整体账户占20%。公民缴纳的养老保险大部分由国家分配，个人不能自由控制。如果把钱存入年金，按照年金制度，应该和公积金账户里的钱一样，在个人退休的时候，都分配给个人。

然而，与公积金不同的是，年金的运作可以进入资本市场，并通过维持和增加其价值来产生更高的收入。人力资源和社会保障部2013年发布的《关于扩大企业年金基金投资范围的通知》规定，年金可以投资于股票和部分股票基金等高风险、高收益产品，最高比例不超过30%，专业机构经营的企业年金可以获得较高的回报。

目前，公积金的利率是按照全国一年期存款利率支付的，扣除各公积金中心的经营管理费用后，约为1.5%，而新加坡公积金要求利率不得低于2.5%。年金利率约为5% ~ 6%，而美国约为7%(股票投资的年均收益率为10%，债券和货币基金的收益率约为3%~4%，平均约为7%)。

因此，居民缴存的公积金成为年金后，只要投资运作合理，就会给居民带来更大的财产增值。如果一个人有20万元的公积金，还有10年退休，如果他有公积金账户，他最终可以得到大约23万元(复利的1.5%)，而如果他有年金账户，他通常可以得到大约35万元。

第二，已经发生的公积金贷款可以按照一定的优惠利率政策转为商业贷款。

目前，中国的公积金贷款和商业贷款的利率相差很大。公积金贷款的利率约为3.25%，商业贷款的利率约为5.5%，相差约2%。国家可以通过一定的优惠利率政策消化这部分现有贷款。

例如，一个公民有100万元的购房抵押贷款，其中80万元可能是银行的商业贷款，20万元可能是公积金贷款。公积金贷款利息低，而商业按揭贷款利息高。公积金注销后，欠公积金中心的20万元贷款可转入银行按揭贷款系统，相当于公民欠银行的100万元。但是，利率可以不同，使贷款可以顺利改变。

即使优惠利率比例有限，转换后的银行贷款利率仍略高于公积金贷款利率。居民个人消费的额外贷款利息(1%)与将替代公积金转为年金的收入(5% ~ 6%)相比仍然是很小的一部分，对居民整体来说仍然是划算的。

第三，取消公积金并不意味着员工不会得到企业存款的6%，而是意味着个人在使用资金时会有更大的灵活性。

公积金注销后，企业原支付给员工的6%公积金将转换为企业支付给员工的6%企业年金，而员工支付的6%年金不是强制性的，员工可以自行决定是否支付。如果你不付钱，就意味着每个人都有6%以上的现金进入消费市场，这将在一定程度上促进经济发展；如果支付，员工年金融资的增值收益将远远高于住房公积金。

与公积金相比，年金在于年金政策的灵活性以及投资资本市场和货币基金市场的能力，对每一个存款人都更具吸引力。因此，要取消公积金，就必须研究如何形成更完善的年金制度。

基于以上三点，我们可以看到，在取消公积金政策后，雇员根本不会受苦，反而可以获得更多优质和公平的社会公益。一般来说，只要企业年金融资的收入大于3.75% [1.5%+(5.5%-3.25%)]，员工就可以通过年金获得比公积金更高的收入。

04

公积金政策的取消有利于减轻企业负担，而年金政策有利于进一步提高员工的养老能力

我国现行的《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)第二十条明确规定:“单位应当按时足额缴纳住房公积金，不得逾期或少缴。”第三十八条规定:“单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴纳；逾期不缴纳的，可以申请人民法院强制执行。”。这种强制实际上给企业带来了很多无形成本。

事实上，在2018年，共有1.44361亿人缴纳了公积金，占中国城镇就业人口的33.2%。也就是说，公积金政策在20世纪90年代开始试水，《条例》于2002年颁布。20多年后，它只覆盖了三分之一的城市就业人口。这不言自明。

对于大部分尚未实施公积金政策的中小型企业来说，取消公积金制度无疑会降低他们的经营成本，至少不用担心因严格执行社会保障供款而带来的额外成本。

图4 2014-2018年实收单位和实收员工数量

公积金和年金都是储蓄机制。前者是解决住房问题；后者是解决养老问题。

公积金已被取消，向员工提供优惠贷款的义务可由商业银行或住房银行解决。然而，随着人口老龄化，城镇职工的养老问题日益紧张。

为了确保退休后的生活质量不下降，仅仅依靠28%的养老保险形成的养老金是不现实的；如果你自己储蓄，如何保持储蓄的购买力大致不变也是一个难题。许多人为了养老不得不买房子，这在房地产上造成了“虚拟火灾”。在这方面，企业年金作为一种非常重要的补充养老保险，可以发挥积极的作用。

中国在2007年建立了补充养老保险制度，但这只是一个部门规章，并没有形成真正的法律。由于缺乏法律依据，企业自觉支付，政府不强制执行；此外，由于住房公积金企业和职工支付的工资比例为6%，企业负担沉重，因此大多数企业无法支付。

到目前为止，除了少数国有中央企业建立了年金制度外，其他大多数国有和民营企业都没有建立。中国的补充养老保险总额只有1万多亿元，仅占中国近100万亿元国内生产总值的1.1%。

如果将公积金转为年金，不仅可以使年金的基数超过十万亿元，还可以将公积金政策与年金政策结合起来，进一步加大对年金的支持。

事实上，为年金和公积金筹集资金的想法是一样的。以美国401k年金计划为例，其核心内容是:雇主为员工设立个人退休账户，员工按收入的一定比例(3%~10%)支付，雇主也按一定比例(一般为3%)支付，年度支付总额有上限(最高为4.9万美元)。在正常情况下，账户资金在59.5岁之前不能提取。雇主为雇员支付的年度金额可在雇员工资的6%以内税前支付；缴费在上限以内的员工可以免征个人所得税，退休后纳税，即缴纳递延税，投资产生的投资收入免征利息税。

事实上，这已经形成了一种基于企业缴费减税、个人缴费延期纳税、投资收益免税的杠杆机制，鼓励用人单位认真、勤勉地将可能需要纳税的人员转为高级管理人员和员工的补充养老保险，员工也将认真参与。

如果取消公积金的概念，将现行的公积金政策与年金政策结合起来，不仅会降低员工的利益，而且会鼓励企业和员工逐步积累年金，从而有效提高员工应对养老金问题的能力。

05

公积金转为企业年金有利于促进资本要素的市场配置和资本市场的健康发展，是建立高质量金融体系的重要举措

年金出现后，不仅有利于向资本市场注入长期资本，也有利于机构投资者的发展。

美国黑石基金(Blackstone Fund)的基金规模可达数万亿美元，kkr的基金规模可达5，000亿美元，原因是其基金规模的60%来自各种养老金。

目前，美国股市总市值的63%左右由机构投资者持有，其中各种共同基金占三分之一。这些共同基金的主要来源是各种养老金。401k计划发挥了重要作用。

401k计划形成的绝大部分资产投资不是由企业自己操作的，政府也不帮助企业筹集和运营，而是通过招标将其交给私募股权基金，最好的大型私募股权基金帮助运营。

正是由于这些养老基金(占30万亿美元市值的30%)的参与，以及美国上市公司大股东和战略投资者(占股市的40%)的长期投资，美国资本市场形成了以长期资本为主体、机构投资为主体、零售投资和短期基金投资为补充的投资格局。

根据中国国情，在废除公积金制度的同时，14.6万亿元公积金将直接转化为企业年金，同时，投资资本市场的机制和渠道将得到疏通，这将为资本市场提供巨大的长期资本来源。

同时，要进一步加大改革力度，完善企业年金的推广。公积金原始存款中使用的税收优惠政策可适用于企业年金，要求企业存款6%，个人自愿缴纳(但最高不超过6%)；企业和个人享受所得税税前扣除政策；各种企业的年金可以自愿组合成较大的投资基金，也可以委托专业投资机构进行投资。条件成熟时，投资股票的比例可以放宽到50%甚至2/3。通过这种方式，可以将稳定的长期资本引入资本市场。

随着此类基金的加入，资本市场将变得活跃起来，大规模的基金机构投资者也将被动员起来，从而使资本市场能够向更大规模和更高质量发展。

目前，中国资本市场规模只有60万亿元。如果中国的年金制度和其他保险基金能够形成20万亿元的长期资本投资，市场规模将会变得更大，同时长期资本的比重也会变得更高，资本市场的稳定性也会变得更好，这将有利于中国人对股票市场的投资。

通过以上分析，不难看出，简单地讨论是否取消公积金是没有意义的，而是要考虑如何通过改革，实现一个既支持企业降低经营成本，又能使员工获得更好的福利回报、更健康、更完善、更具规模和深度、更高质量的长期资本市场的社会公益制度。

当我们讨论企业在流行病期间的减负时，我们并没有普遍取消或推迟企业公积金存款6%的概念。相反，我们提出废除公积金制度，建立完善的年金制度，以形成平稳的转移，实现要素资源的优化配置，最大限度地利用人民和企业创造的财富，使其为国家、企业和个人创造更大的价值。

总之，将公积金制度转变为年金制度，并不会损害每一位雇员的利益，反而会为雇员的福利提供更可靠的保障。同时，年金对企业有短期价值，对中国资本市场的发展也有长期价值。

因此，取消公积金并将其转化为年金制度，值得国家有关部门深入探讨、大胆创新、全面实施。