孙天琦：我国外汇领域微观监管应具备“三支柱”

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这篇文章的要点

外汇领域的微观监管是跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”二合一管理框架的重要组成部分。结合国际国内金融监管的经验和我国资本项目可兑换的进程，我国外汇领域的微观监管应具备“三大支柱”。

支柱1是实际需求管理和交易真实性审计，从强调事前批准转变为强调事后监督，以确保有效实施现有外汇管理政策。

第二个支柱是行为监管，旨在维护外汇市场的竞争秩序，保护消费者和投资者的合法权益。

完善外汇批发市场行为监管是近期和中期的工作重点。在外汇领域的零售行为监管中，重点是保护金融消费者的合法权益。此外，确保现有政策的执行是外汇领域微观行为监管的重点，而调查违规行为是重要的出发点。

第三个支柱是微观审慎监管，可以避免市场主体过度的外汇风险，避免因个别货币错配风险和汇率风险导致的资不抵债，进而引发系统性风险。

目前和今后很长一段时间，工作重点是实际需求管理和交易真实性审计(支柱1)。

未来，随着人民币汇率的逐步清洁浮动和资本账户开放的不断推进，外汇领域微观行为监管(支柱二)和外汇领域微观审慎监管(支柱三)的重要性将显著增强，而实际需求管理和交易真实性审计(支柱一)的作用将相对降低。

——孙天棋，cf40特邀委员、国家外汇管理局总会计师

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对外汇领域微观监管的几点思考

正文|孙天棋

2015年底至2017年初，受国内外多种因素影响，中国外汇市场出现了“跨境资本大规模外流-外汇储备持续下降-人民币贬值压力加大”的严重负螺旋。根据党中央、国务院的决策部署，外汇管理部门会同有关部门采取综合措施稳定外汇市场，避免了可能出现的高强度外汇市场冲击。

国家外汇管理局局长潘在总结应对冲击经验的基础上，于2017年年中提出跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”的二合一管理框架。

外汇领域的微观监管是跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”二合一管理框架的重要组成部分。结合国际国内金融监管的经验和我国资本项目可兑换的进程，我国外汇领域的微观监管应具备“三大支柱”。

外汇领域微观监管的“三大支柱”

支柱1是实际需求管理和交易真实性审计，从强调事前批准转变为强调事后监督，以确保有效实施现有外汇管理政策。

第二个支柱是行为监管，旨在维护外汇市场的竞争秩序，保护消费者和投资者的合法权益。

第三个支柱是微观审慎监管，可以避免市场主体过度的外汇风险，避免因个别货币错配风险和汇率风险导致的资不抵债，进而引发系统性风险。

“三大支柱”还强调充分发挥自律机制的补充作用。

目前和将来，长期工作的重点是实际需求管理和交易真实性审计(支柱1)。

1996年，中国实现了经常项目的可兑换；根据国际货币基金组织(IMF)对7类40个项目的分类标准，目前中国有37个可转换和部分可转换资本项目，占92.5%。当前和今后相当长一段时间，我们的工作重点是坚持自由化和管理相结合，完善真实需求管理和交易真实性审计制度，增强监管有效性，确保现行外汇管理政策的有效实施，维护外汇市场稳定。

2019年，中国银行业全部客户跨境支付3.62万亿美元，境外支付3.59万亿美元，跨境收支总额7.21万亿美元，充分保障了市场主体合法合规的跨境收支需求。

未来，随着人民币汇率的逐步清洁浮动和资本账户开放的不断推进，外汇领域微观行为监管(支柱二)和外汇领域微观审慎监管(支柱三)的重要性将显著增强，而实际需求管理和交易真实性审计(支柱一)的作用将相对降低。

从国际经验来看，大多数发达国家已经实现了货币自由兑换和汇率浮动，跨境资金可以无故转移。跨境资本流动管理主要包括行为监管、审慎监管和“三反”(反洗钱、反恐怖融资和反逃税)监管。未来，随着改革的推进，中国与发达国家金融监管政策的差异可能会逐渐缩小，外汇领域的微观行为监管、微观审慎监管和“三反”也将发挥越来越重要的作用。

从另一个维度来看，外汇领域的微观监管也是一种典型的职能监管模式。金融机构、企业和个人、境内外实体，无论使用外币现金还是现金，只要进行跨境外汇收支、境内外汇划转、外币现金存取或外汇业务活动，均纳入监管范围。

从外汇管理部门的角度来看，目前这种职能监管的职责更多地集中在外汇交易上，有些职责分散在发展改革委、商务部、银监会、证监会等负责“交易环节”的中上游部门。

支柱1:不断完善外汇交易真实性审核/实际需求管理方法，确保现有外汇管理政策的有效实施

习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习中强调，制度的生命力在于制度的实施，要加强制度的执行力度，加强对制度实施的监督，切实把我国的制度优势转化为治理效率。外汇领域微观监管政策法规的有效实施是提高外汇管理部门治理能力的关键。

首先，运用金融技术提高非现场监管的风险预警水平。针对外汇形势的新特点和新变化，应不断完善非现场核查指标体系，更好地挖掘和利用现有数据，避免数据“睡眠”问题。丰富数据来源，及时发现跨境资本流动异常情况，夯实非现场检查基础。

探索利用大数据、机器学习、人工智能等技术完善非现场监测分析系统的功能，提高线索搜索的准确性和现场检查的针对性。充分利用大数据进行风险筛选，推进外汇市场风险防范屏障。重点加强对外汇领域系统重要机构和高风险机构外汇相关信息的监测和分析。

二是注重现场检查。加强对我国主要银行、非银行金融机构和支付机构的检查。聚焦高风险业务，打击跨境担保、转口贸易、境外借贷、外币现钞、特许经营外汇等外汇业务违法行为。

第三，促进监管机构之间的信息共享和监管合作。深化与税务、海关等部门的合作，扩大信息和数据共享范围，方便银行验证交易真实性。及时通报违规者和案件，对严重违规者依法实施联合惩戒措施，形成联合监管力量。配合公安等部门持续打击地下钱庄等违法犯罪活动。推进金融监管的国际合作。

第四，保持外汇领域跨周期微观监管政策和执法标准的稳定性、一致性和可预测性。建立一个既能参照国际规则，又符合中国实际的工作机制。

支柱2:从批发市场和零售市场两个维度完善外汇领域的微观行为监管

行为监管是指监管机构对金融机构经营行为的监督和管理，包括打击市场操纵和内幕交易、反欺诈和误导、信息披露要求、个人财务信息保护、反不正当竞争/反垄断、消费者争议解决等。，维护公平、公正、有效的竞争性外汇市场秩序。外汇领域的行为监管包括外汇批发市场和外汇零售端的行为监管。

完善外汇批发市场行为监管是近期和中期的工作重点。

一是建立和完善外汇批发市场法律制度。修订1996年《银行间外汇市场管理暂行规定》，规范交易行为。在《外汇管理条例》中增加监管外汇批发市场行为的相关内容。参照国际惯例和中国外汇批发市场的最新交易产品和工具，我们将及时研究发布专项指引，形成监管体系(如市场信息标准化指引；营销人员行为准则等。)。

二是建立外汇批发市场非现场检查制度。加强数据收集，改善统计监测，实现对新出现和趋势问题的早期检测、早期预警和早期处置。

第三，建立批发市场现场检查制度。对外汇批发市场的违法行为进行检查。提高外汇稽查队伍的专业能力和水平。同时，研究了银行间拆借市场、债券市场、外汇市场、黄金市场和大宗商品市场等各类金融批发市场的监管及其规则的总体规划。

在外汇领域的零售行为监管中，重点是保护金融消费者的合法权益。

党的十九届四中全会指出，“必须坚持以人为本的发展思想”，“一切行政机关必须为人民服务，对人民负责”，“保护人民的权益”，“加强消费者权益保护”。保护消费者在外汇领域的合法权益包括保护财产安全、知情权、自主选择权、公平交易权、依法索赔权和个人信息保护，打击虚假宣传和欺诈，维护公平透明的市场环境。

第一，有效保护金融消费者在外汇领域的利益。中国《消费者权益保护法》规定，消费者在发生权益纠纷时，有权向有关行政部门投诉。相关行政部门要切实畅通投诉举报渠道，促进金融消费者协商和争议解决，及时回应社会关切，支持金融消费者依法维权。

二是督促金融机构提高外汇相关业务活动的合规性。金融机构要科学设定绩效考核目标，完善激励机制，对一线柜员和管理层进行培训，不仅要关注销售业绩，还要关注合规性。对客户的业务咨询和政策建议应客观、准确、全面地回答，不得推诿责任和搪塞客户。

三是引导金融消费者积极学习和掌握金融知识和市场风险特征。引导和树立“享受利益、自担风险”的意识，提高自我保护能力，避免被虚假宣传误导。指导后续了解相关政策法规，自觉培养“参与非法金融活动不受法律保护”的意识，积极远离非法金融活动。

第四，督促相关主体严格按照法律法规进行金融营销宣传。贯彻《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》，规范广告行为。

确保现有政策的执行是外汇领域微观行为监管的重点，而调查违规行为是重要的出发点。

检查发现，银行相关监管政策和内部控制制度仍未落实到位。我行一线柜员要有守卫外汇领域“国家大门”的意识，每天将规定和要求落实到每一项具体业务中，让合法合规的市场主体更加方便，让违规者没有空可钻。

同时，监管部门也要依法查处违法行为。自次贷危机以来，欧洲、美国和其他国家的银行因违反金融和外汇领域的法律法规而被罚款约3500亿美元。中国应借鉴欧美国家的经验，立足中国实际，明确外汇市场和跨境金融服务的监管规则，加大对违规行为的处罚力度。

支柱3:加强部门间监管合作，改善外汇领域的微观审慎监管

审慎监管是指为防范金融机构破产风险，维护金融体系稳定，监管部门制定资本充足率、资产质量、风险集中度、流动性和货币错配等审慎性指引，定期组织现场检查，监测和评估风险状况，及时进行风险预警和处置，维护金融稳定。

随着我国全面开放新格局的深化，金融开放程度、资本账户开放程度和人民币汇率市场化程度越来越高，外汇领域的审慎监管需要不断完善和加强。

第一，加强监管机构之间的监管合作和信息共享。外汇管理部应与其他监管部门建立机制，定期交流跨境收支、金融市场、货币错配、汇率风险等监管指标和监测指标信息。，并检查和处罚信息，以便及时沟通市场问题。

第二，根据中国实际，外汇管理部门应与相关部门合作，研究外汇领域的微观审慎监管要求及其可能的反周期调节功能。密切关注银行未有效对冲的外汇贷款风险，以及企业集团海外债券发行活动的汇率和外币利率风险。引导银行在风险定价中充分评估和考虑相关客户的货币错配风险、汇率风险、商品价格波动风险及相关套期保值情况。本文研究市场主体跨境债务的隐性担保，抑制借入非套期外币债务的风险倾向。

第三，对于跨境贸易和投融资活跃的企业/企业集团，建立货币错配和汇率风险监控体系，并在此基础上建立风险预警机制。密切关注活跃在跨境投融资活动中的企业/企业集团的货币错配和汇率风险。建立外汇风险敞口和风险对冲的监控指标体系，并在此基础上建立风险预警机制。与相关部门合作，推动企业提高报告和数据质量，以便金融机构全面、准确地评估相关风险。

同时，结合中国实际，研究了非金融企业货币错配的监管指标要求。例如，印尼要求持有外币外债的非银行企业:6个月内到期的净外汇负债的套期保值比率不得低于25%；自本季度末起3个月内到期的外币资产/外币负债比例不得低于70%；持有外币和外债的企业信用评级不得低于bb-(由印尼银行认可的评级机构评估)。

四是引导企业树立“财务中立”的管理理念。继续向市场参与者宣传“风险中性”的财务管理理念，正确对待“套期损失”与实际损失的关系，正确对待套期成本与企业财务管理成本正常费用的关系。在合法合规、风险可控、业务可持续的前提下，支持符合条件的中资企业参与境内外和境内外衍生品交易。

第五，有责任保持土壤，加强跨境金融服务的市场准入管理。市场准入也是外汇领域微观审慎监管的重要组成部分。金融技术的快速发展推动了跨境交付模式下的金融服务创新(如金融机构为另一国境内的消费者提供金融服务)，但也滋生了跨境“无证驾驶”等违法问题。

中国金融业必须继续扩大对外开放。外国机构在中国境内依法开展金融活动，必须符合中国《金融许可证》及其他相关规定的要求。在中国展览业持有外国牌照是“无证驾驶”，牌照必须有国界。

我们的相关金融监管部门必须负责保持土壤，严格调查跨境“无证驾驶”在我国和非法跨境金融广告所涉及的，外汇管理部门必须继续严厉惩罚非法和非法跨境资本流动所涉及的。此外，应进一步研究跨境金融服务的行为监管，加强跨境合作，重视金融消费者权益保护。

随着中国改革开放的不断推进，中国经济越来越融入全球经济和金融市场。在人民币汇率市场化的过程中，波动性加大，跨境资本流动更加自由便捷。市场参与者的汇率风险管理变得越来越重要。监管部门加强外汇市场监管，维护外汇市场良性秩序，防止外部风险跨境扩散，显得越来越重要。在实践中，不断完善的外汇领域的微观监管框架需要交易和兑换环节中各监管部门的共同努力。