中国金融监管改革的历程回顾与未来展望

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中国金融监管体系的建立、完善和改革是基于特定社会经济环境的自然产物，既有积极因素也有消极因素，既有路径依赖和突破创新，又有国外借鉴和国内特色。未来，中国金融发展将沿着金融创新、市场化和对外开放的方向发展，这是金融监管改革的主调。在金融监管改革过程中，最重要的是在防范系统性金融风险的前提下，厘清市场机制与政府监管的界限，扩大金融业的开放度，增强中国金融业的全球竞争力，逐步提高参与国际金融治理的能力。

发展历史

一般来说，中国金融监管的改革和发展可以分为以下五个阶段:

(a)初始阶段:缺乏金融监督(1949-1978年)。1949年新中国成立前后，中国人民银行、中国农业银行和中国建设银行相继成立。此后，在计划经济体制下，随着职能的调整，几家银行经历了多次合并和分立。这样的经济体制背景和金融组织结构构成了中国金融业发展和金融监管的基础，并逐步形成了计划经济体制下独特的监管体系。当时，中国的金融市场完全由银行主导，其主要业务活动是计划拨款、贷款和存款，基本上不涉及证券、保险和外汇。当时，中国人民银行集货币政策、金融运行、组织管理于一体，对金融体系的监管也是有计划、有管理的。可以说，在当时的计划经济体制下，实际上并没有现代意义上的“金融监管”，金融体系的运行和管理机制与市场经济有很大的不同。因此，准确地说，当时的中国金融市场没有金融监管体系，只有金融管理体系。当然，在当时的经济体制和金融发展水平条件下，这样一个以中国人民银行为单一主体的中央集权的金融管理体制，保证了当时一个崭新国家金融体系的统一性和高效性，也为其未来由中央银行监管主导的金融监管提供了一定的经验、组织和人才储备。

(2)过渡阶段:建立金融监管(1979-1991)。自1978年底以来，中国实行改革开放政策，逐步建立了社会主义市场经济体制。这极大地促进了中国金融业的发展，对金融市场体系和机制提出了更高的要求。当时最突出的变化是，政府相继恢复或新建了保险、信托、证券等行业的几家专业银行和金融机构，并出台了一些行政法规来规范它们的经营行为。现阶段，随着专业金融机构独立于中国人民银行，对其业务行为的监管已经从内部管理转向外部监管。中国人民银行已正式成立为中央银行，并已成为一个相对独立、全面、统一的监管机构。中国的金融监管体系和机制已经正式建立。然而，这种监督仍然主要依靠行政法规和直接指令管理。在这一监督体系中，各主体的地位和权力取决于行政体制，而不是由明确的法律授权形成的。

(三)发展阶段:建立独立监管(1992-2003)。1992年召开的中国共产党第十四次全国代表大会明确指出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这为中国金融体制改革奠定了基础，并催生了中国证监会、原中国保监会和原中国银监会等专业监管机构。证券法、保险法、银行法等基本法相继诞生，分业监管体系逐步建立。现阶段，中国证监会、原中国保监会和原中国银监会的分业监管体系逐步形成。中国人民银行将日常和具体的金融监管权力完全分离后，主要承担货币政策，同时还承担支付结算、外汇管理、信用报告、反洗钱等基础制度和金融基础设施建设，对维护金融市场秩序和稳定发挥了主导作用。金融监管已经进入法制化阶段，基本金融法律体系已经建立和完善。

(4)改进阶段:机构监管的改进(2004 -2017)。2004年以来，中国的分业金融监管体系进一步巩固和完善，监管协调和国际合作也取得新进展。全球金融危机后，加强宏观审慎监管等改革探索逐步推进。现阶段中国金融监管的改革和发展与应对金融全球化、金融创新、一体化管理和金融危机的挑战密切相关。现阶段，“一行三会”的分业监管制度在以下几个方面得到了进一步发展和完善:一是法律体系进一步完善，证券法、公司法等多部法律得到了修订；二是加强监管执法，丰富监管内容，规范现场检查、行政许可、行政处罚、行政复议等行为，加强对金融创新和部分跨金融业务的监管；三是加强金融监管机构间的协调与合作，建立监管机构联席会议制度；第四，监管当局的监管改革议程中提到了审慎监管和职能监管。

(5)转型阶段:职能监管的尝试(2018年至今)。为有效防范系统性金融风险，进一步加强金融监管协调，2017年召开的第五次全国金融工作会议提出设立“国务院金融稳定发展委员会”，作为维护国家金融安全的常设执行机构，并在金融监管政策和部门之间协调配合其他相关政策。同时，根据国务院机构改革方案的要求，将原银监会和原保监会合并是监管银保领域协调合作最有效、最直接的方式，也在一定程度上满足了金融业发展的新需求。此外，保持中国证监会的相对独立性也意味着进一步鼓励和支持直接融资市场的发展。在“一方两会”的新框架下，中国人民银行“货币政策和宏观审慎政策两大支柱监管框架”将更加清晰，将承担更多宏观审慎管理、金融控股公司和系统重要性机构、金融基础设施建设、基础法规体系和全面统计分析等任务。各地相继成立的地方金融监管局也将承担对“7+4”机构和一些新兴金融业态的监管。

改革方向

考虑到金融监管体系的路径依赖因素和中国金融市场的发展，“三层+两个高峰”将是中国金融监管框架的未来方向。“三层”是指顶层是国务院金融稳定发展委员会，中间层是具体的金融监管机构，底层是相应的地方监管部门；“双丰”是指在整个金融监管组织体系内，将具体监管职能划分为审慎监管机构和行为监管机构。中国金融监管框架的调整遵循分步实施战略，逐步确立“三层+两个高峰”的改革目标。首先，要进一步落实国务院金融稳定发展委员会，逐步建立自上而下的监管组织体系和行政管理框架，发挥不同层次的金融监管协调和统筹职能。其次，在地方财政设立金融监管局的基础上，进一步加强地方在“7+4”和互联网金融业的监管能力，使基层成为发现、控制和处置风险的第一线，填补“三层”中的“底层”。最后，在巩固“三级”监管框架的基础上，进一步完善“双峰”模式。以银监会为改革试点，明确行为监管和审慎监管的界限，通过部门整合和拆分，与央行宏观审慎职能配合良好。同时，中国证监会将逐步剥离宏观审慎和行业发展职能，主要承担维护市场秩序和保护投资者的责任。

在金融供给方改革的总体目标下，除了金融监管框架和组织体系的调整外，我国金融监管的改革任务依然艰巨，主要体现在以下几点:

(一)完善金融法制。目前，我国现有的金融法律法规严重滞后于金融市场的发展。法律法规在执行和操作中的漏洞以及法律法规之间的冲突给我国金融业务的发展带来了巨大的风险。目前，首要任务是修订几部基本金融法律，包括《商业银行法》、《证券法》、《信托法》、《证券投资基金法》和《票据法》。其次，应尽快颁布市场急需的法律法规，以弥补空怀特的金融立法，如期货法和金融机构破产法。最后，有必要加强一些部门条例的法律效力，特别是在金融基础设施和跨部门监督领域。

(二)实现金融机构的市场退出。虽然我国现行法律法规对问题金融机构的接管和处置有一些明确的规定，但在实施过程中仍存在明显的缺陷。在中国的金融市场上，中国的金融机构一直处于主导地位，其发展依赖于政府的无形担保，这对于金融机构的退出具有很强的行政干预色彩，远非市场化破产。建立和完善银行业等金融机构的市场退出机制，有效处置和妥善安排问题金融机构，关系到金融业改革开放和发展稳定的大局。我们应该借鉴国际金融机构市场退出的成功经验，认真研究我国金融机构市场退出存在的问题和障碍，完善我国金融机构市场退出的法律和制度建设。

(3)补充真正的空私人金融监管区。长期以来，民间金融缺乏有效的监管，这与民间金融的保密性和形式的可变性有关。这也反映了监管中存在的问题，有必要建立新的监管体系来监管民间金融。首先，推进民间金融立法，尽快出台《非存款贷款机构条例》和其他新兴形式的监管规则。其次，要以监管为主体，建立监管合作机制，充分发挥多部门监管的共同作用。第三，严厉打击各种违法犯罪活动，形成监督和舆论导向的高压态势。最后，要完善覆盖全社会、多种形式的征信体系，增加信用违约成本，培养社会诚信意识，为金融服务创造良好的信用环境。

(4)创新金融监管理念和方法。美国次贷危机后，世界各国都在加快金融监管体系的改革。其中一个重要方向是调整金融监管理念，从关注金融市场风险转向更加关注风险处置和金融消费者权益保护。与此同时，随着以“破坏性创新”为特征的金融技术的快速发展，与之相匹配的传统金融监管方法和手段明显滞后于现实要求。基于大数据、云计算、区块链和人工智能等新技术的创新监管方法已引起各方关注，“沙箱监管”、“监管技术”和“智能监管”已成为未来发展的重要方向和选择。

(作者是中国社会科学院金融研究所法律与金融办公室副主任)